12月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號）（以下簡稱《意見》），提出7方面17項(xiàng)舉措，力求從多個(gè)層面提高專項(xiàng)債券的使用效能，從而實(shí)現(xiàn)快速有效的資金落地，旨在更好發(fā)揮專項(xiàng)債券強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等積極作用。《意見》的核心內(nèi)容解讀如下：

專項(xiàng)債投向領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?fù)面清單”和“正面清單”管理模式，有利于地方政府加速投資項(xiàng)目推進(jìn)。《意見》最大亮點(diǎn)之一就是投向領(lǐng)域變化。一是實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理。將無收益項(xiàng)目、除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域納入清單，未納入的項(xiàng)目均可申請專項(xiàng)債券資金。二是擴(kuò)大專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍，并實(shí)行“正面清單”管理。將數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、北斗等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，城市更新、保障性住房等納入清單。《意見》也同步提高專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的比例，以省份為單位，可用作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模上限由該省份用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券規(guī)模的25%提高至30%。

專項(xiàng)債審核機(jī)制重大變革，允許經(jīng)濟(jì)大省等開展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)。《意見》下放專項(xiàng)債券項(xiàng)目審核權(quán)限，“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)包括北京市、上海市、廣東省、江蘇省、浙江省、等十省（含計(jì)劃單列市）以及雄安新區(qū)。試點(diǎn)地區(qū)滾動組織篩選形成本地區(qū)項(xiàng)目清單，報(bào)經(jīng)省級政府審核批準(zhǔn)后不再報(bào)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部審核，可立即組織發(fā)行專項(xiàng)債券。對“自審自發(fā)”以外地區(qū)，《意見》完善項(xiàng)目審核“綠色通道”機(jī)制，前期通過審核的在建項(xiàng)目，無需重新申報(bào)，經(jīng)省級政府審核批準(zhǔn)后可直接安排發(fā)行專項(xiàng)債券。此外，專項(xiàng)債審核節(jié)奏也從原先的一年一審（通常集中于四季度）改為“常態(tài)化申報(bào)、按季度審核”，這也將有效加快專項(xiàng)債項(xiàng)目審核效率。

《意見》強(qiáng)調(diào)“加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用”，“盡快形成實(shí)物工作量”。《意見》針對加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用共提出三點(diǎn)意見：一是“加快專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度”，要求提前安排發(fā)行時(shí)間，及時(shí)完善發(fā)行計(jì)劃，因此，2025年專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏預(yù)計(jì)將較2024年明顯前置；二是“加強(qiáng)專項(xiàng)債券資金使用監(jiān)管”，要求省級財(cái)政部門要建立定期調(diào)度機(jī)制，督促項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位加快資金使用；三是“加強(qiáng)專項(xiàng)債券資金使用監(jiān)管”，要求加快完善專項(xiàng)債券資金監(jiān)管機(jī)制，對專項(xiàng)債券資金實(shí)施穿透式監(jiān)管。

《意見》對防范專項(xiàng)債償付風(fēng)險(xiǎn)重視度明顯提升，提出做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資收益平衡。除項(xiàng)目收入、政府性基金預(yù)算收入外，明確了調(diào)度其他項(xiàng)目收入、項(xiàng)目單位資金和專項(xiàng)債券項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金用于償還專項(xiàng)債本息，嚴(yán)防專項(xiàng)債券償還風(fēng)險(xiǎn)。近年來國債與地方債付息支出比重逐年增大，專項(xiàng)債付息占第二本賬的比重上升；省際分化趨勢也愈發(fā)明顯，存在一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。本次《意見》確定了省級政府承擔(dān)兜底責(zé)任，并強(qiáng)調(diào)可安排財(cái)政補(bǔ)助資金償還本息，意味著或?qū)⒖赏ㄟ^第一本賬一般公共預(yù)算收入（以稅收收入為主）償還專項(xiàng)債，這不僅擴(kuò)大了專項(xiàng)債償還的安全邊際，還擴(kuò)大了未來專項(xiàng)債規(guī)模提升的空間。

《意見》強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化專項(xiàng)債券全流程管理，建立專項(xiàng)債券償債備付金制度。完善專項(xiàng)債券償還機(jī)制方面，《意見》提出，鼓勵(lì)有條件的地方建立專項(xiàng)債券償債備付金制度，“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)要加快建立償債備付金制度；嚴(yán)格落實(shí)專項(xiàng)債券項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位責(zé)任，抓好專項(xiàng)債券項(xiàng)目收入征繳工作，保障專項(xiàng)債券償債資金來源。

總體來看，《意見》一是大幅擴(kuò)大了專項(xiàng)債的投向領(lǐng)域和資本金使用范圍；二是擴(kuò)大了專項(xiàng)債償付的安全邊際，為未來專項(xiàng)債規(guī)模打開空間上限創(chuàng)造了條件；三是下放部分地區(qū)專項(xiàng)債審批自主權(quán)、明確往年通過申請的在建項(xiàng)目無需重復(fù)申報(bào)、并從一年一審變?yōu)椤俺B(tài)化申報(bào)、按季度審核”。這三項(xiàng)改革有助于解決近年專項(xiàng)債符合條件的項(xiàng)目缺乏、發(fā)行節(jié)奏偏慢的堵點(diǎn)，有助于顯著提升專項(xiàng)債使用效率。

《意見》針對專項(xiàng)債各環(huán)節(jié)優(yōu)化后，后續(xù)政策重點(diǎn)或放在落實(shí)上。《意見》是對過去多年以來專項(xiàng)債券發(fā)行使用環(huán)節(jié)的一次總優(yōu)化，涉及投向、預(yù)算平衡、審核管理、發(fā)行使用、管理監(jiān)督等方方面面。同時(shí)，考慮到《意見》是在專項(xiàng)債提前批下達(dá)之前發(fā)布，2025年專項(xiàng)債發(fā)行或可通過上述新機(jī)制，擴(kuò)大投向和加速落地，對穩(wěn)增長起到更加直接的效果。展望明年，在提高財(cái)政赤字率的基礎(chǔ)上，專項(xiàng)債限額預(yù)計(jì)提升，而本次新政進(jìn)一步擴(kuò)大了專項(xiàng)債投向領(lǐng)域、實(shí)行負(fù)面清單管理、提高用作資金本的比例以及下放審核權(quán)，意味著廣義財(cái)政的支出力度將明顯增強(qiáng)，且財(cái)政資金形成實(shí)物工作量的進(jìn)程將提速。結(jié)合中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“各項(xiàng)工作能早則早、抓緊抓實(shí)，保證足夠力度”的要求，2025年專項(xiàng)債發(fā)行和使用可能也將加速，對經(jīng)濟(jì)全年開局起到支撐效果。